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深掘り

立法爆発と法律のオープン化

電子政府の世界的潮流に乗り遅れた日本にオープンコーディングを提案する

榎並 利博(えなみ・としひろ)

立法爆発と法律のオープン化
 第3回 オープンコーディングの提案

株式会社 富士通総研 経済研究所
主席研究員 榎並 利博

拡大榎並 利博(えなみ・としひろ)
 株式会社富士通総研(FRI) 経済研究所 主席研究員。
 1981年4月、富士通株式会社入社。1995年12月、富士通総研 公共コンサルティング事業部へ出向。2010年4月、富士通総研 経済研究所へ異動。
 情報処理技術者特種。2013年度電気通信普及財団賞テレコム社会科学賞受賞。最近の著書に「実践!企業のためのマイナンバー取扱実務」(日本法令、2015年3月)がある。
 立法爆発という現象の背景には、わが国における政治体制の変化や経済環境・人口構造の変化など、現代社会がますます複雑化していることがある。この立法爆発がもたらす問題に対処するため、新たな条文のあり方や国民を巻き込んだオープンな法律のあり方が求められており、そこでITの果たす役割は大きいものと期待される。
 しかし、法律とITの関係を見てみると、ITが一定の役割を果たしつつも、法的な制約によってその能力を十分に発揮できない現実がある。この閉塞した状況を打開するため、新たな発想によるオープンコーディングという考え方を提案したい。

 オープンガバメントとは何か

 法的な制約によりITがその能力を活かしきれず、立法爆発問題の解消が遅々として進まない状況を前回原稿で見たが、「ITパワーで法令文書をねじ伏せる」ことや「ITに都合のよい法令文書に強引に変える」ことは難しいだろう。解決の糸口を探るために、この問題をもう少し異なった視点から捉えてみることにする。オープンガバメントという考え方が、今や世界の電子政府の潮流となっており、ここに何らかのヒントがあると思われる。
 1993年、米国クリントン政権によるNational Performance Reviewにおいて電子政府というコンセプトが初めて世に出てから、すでに20年余を経過した。当時はインターネットすら市民権を得ていない時代であったが、その後のインターネットの普及により、電子政府のコンセプトは全世界を席巻した。電子政府の発展段階として、ウェブによる情報公開、政府と国民のコミュニケーション、トランザクション処理の3つが設定されたが、その3段階は瞬く間に達成され、現在は第4段階の変革の時期に達し、今後の方向性を模索している状況にある。
このような環境のなかで、電子政府の大きな潮流となっているのはオープンガバメントという考え方である。これは米国オバマ大統領が、2009年の大統領就任式の翌日に署名した覚書” Transparency and Open Government : Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies”で注目されることとなった。
 そこで示された3原則とはTransparency(透明性)、Participation(参加)、Collaboration(協働)の3つであり、情報は国民の資産であり説明責任を果たすこと、国民の間に散在する知識を活用して政府の質を向上すること、国民が積極的に政府の活動へと関わることをうたっている。近年オープンデータに注目が集まっているが、オープンデータ政策もオープンガバメントの流れのなかの一つであり、単にデータをオープンにしてイノベーションを起こすという目的だけでなく、透明性の確保・国民の参加・官民の協働を目的に各国ではオープンデータに取組んでいる。
 我が国のIT戦略ではじめてオープンガバメントという言葉を採用したのは、民主党政権下であった2010年の「新たな情報通信技術戦略」であり、「2013年までに、個人情報の保護に配慮した上で、2次利用可能な形で行政情報を公開し、原則としてすべてインターネットで容易に入手することを可能にし、国民がオープンガバメントを実感できるようにする」ことを掲げた。
 オープンガバメントという言葉を我が国で初めて使った意義は大きいが、本来のオープンガバメントとはかなり乖離し、全体としてオープンデータの考え方に偏っている。そして、透明性という言葉についても、「情報公開による透明性の向上」や「国会による議論をより充実させ、透明性の高いものにするための(中略)情報発信の充実」とあるように、「透明性=情報公開」という狭い概念で捉えている。つまり、国民の行政への参加や協働を促進するために、いかに行政の情報をわかりやすく伝えるかという視点が抜け落ちている。
 その後、自民党政権に交代してからのIT戦略は「世界最先端IT 国家創造宣言」として発表された。ここではオープンガバメントという言葉が消え、「公共データの民間開放(オープンデータ)及び公共データを自由に組み合わせて利活用可能な環境の整備を早急に推進する必要がある」とオープンデータの推進が中心となっている。さらに、透明性という言葉は、政府の情報システム調達に関連して使われているに過ぎない。この「世界最先端IT 国家創造宣言」は2015年6月に改定されたが、状況はまったく変わっていない。
我が国の電子政府は、透明性、参加、協働を進め、より民主的な国家を実現していこうというオープンガバメントの潮流から大きく外れていると言わざるを得ない。

 透明性、参加、協働から捉えた立法問題とソーシャルコーディング

 ITの力でより民主的な国家を実現していこうという視点から立法問題を考えると、新たな地平が開けてくるだろう。透明性、参加、協働の3原則から、立法における問題を捉えてみたい。

  1. 透明性
    ・ 法律は、適用される人々すべてにアクセス可能でなければならない。しかし、インターネットでアクセスできる法令データ提供システムの法令文書は原本ではなく、法的な根拠とみなされていない。法的な根拠となる原本としての法令文書は官報で提供され、有料であり、アクセスできる人は限られている。
    ・ 法律は、その内容が改正および施行期日などによって常に変化しており、現時点およびある時点における法律の姿がすべての人々に明らかになっていなくてはならない。しかし、現状では過去に遡及して、ある時点における法律の条文を確認することがかなり困難になっている。
  2. 参加
    ・ 法律は、適用される人々すべてが理解しやすいものでなければならない。しかし、いまだに漢文調の片仮名・文語体が残存しているばかりか、法律特有の書式や用語を使用しているため、一般国民にとって理解しにくい。さらに、縦書き文書のため、表や数式などが読むに耐えない。そして1文が500文字を超えるような文章もあり、国民にとって理解しやすい文章とは言えない。
    ・ 法律は他の法律と関係を持っており、条文のなかで他の法律を参照することで成り立っている。しかし、その参照方法が条文のなかに組み込まれているため、条文が非常に分かりづらくなっている。
  3. 協働
    ・ 法律の執行においては官民連携、審判においては裁判員制度など協働が進んでいる。立法過程においては国民の代表である議員が関わるほか、最近では要綱・大綱・法律の案などを提示してパブリックコメントを求め、その寄せられたコメントに回答する方法で国民との協働も行われている。しかし、条文の修正提案について議論することなどは行われておらず、一方通行で制度として形骸化しているという批判も起きている。

 このように民主的な国家実現のための3原則から眺めてみると、現在の立法過程には大きな問題が潜んでいるといえるだろう。では、法令文書をより民主的に扱うにはどうすれば良いか。プログラミングの世界における「ソーシャルコーディング」という考え方が参考になるのではないだろうか。ITの使い方として、機械的に自動化することを目的とする法令工学のような考え方ではなく、オープンソースやクラウドソーシングなどに見られるように、人間の知識や能力をITで集約するという技術の使い方に注目することで、新しい視野が開かれる。さらに、現行の法令文書の書式を絶対的なものとして技術的に解析するのではなく、プログラミングにおける考え方を法令文書へと適用し、法令文書の書式自体を進化させていくべきという立場を採る。
 ソーシャルコーディングという概念は、もともとGitHub(詳細は次回に譲る)というサービスがオープンソースの世界で作り上げてきたものだという。オープンソースの世界では、世界中の誰もがソースコードを開発して公開するとともに、誰もが自由に変更することができる。しかし、誰もが自由に変更できるとなると、変更の競合が起き、整合性がとれなくなってしまう。そのため初期では改変する権利を持つ人だけが改変できる仕組みだったが、それではオープンソースの進化のスピードが鈍化してしまう。そこで、相互の変更の整合性を自動的にコントロールするGitHubというサービスが登場した。これによってソフトウェア開発者は平等にソースコードを改変する権利を与えられた。このため、GitHubによってソフトウェア開発が「民主化」されたと言われた。
 ソフトウェアコードに限らず、文書やデータなどデジタルな資源をオープンに、互恵の精神で使うというソーシャルコーディングの仕組みは、公的部門の活動と性格がかなり類似している。法律についても、法律は適用される人々すべてにとってオープンでなければならず、さらに民主的国家であるならすべての人々がその内容について理解・議論できなくてはならない。立法問題を解決し、立法過程をより民主的なものにするために、法律の世界にソーシャルコーディングの考え方やツールを持ち込むことが、大きな転換点になるのではないだろうか。

 オープンコーディングの提案

 オープンガバメントとソーシャルコーディングの発想を下敷きに、立法問題を解決するためのコンセプトとして「オープンコーディング」を提案したい。オープンガバメントとソーシャルコーディングに基づく法令文書の取扱いの考え方であり、以下に提示する基本理念と原則のもとに法令文書を取扱っていこうというものである。

 <オープンコーディングの基本理念>

  1. 透明性
     法律は適用されるすべての人々にとって遵守すべき社会規律であり、誰もがその原本に対して容易かつ無料でアクセスできなくてはならない。さらに、現時点の法律および過去におけるある時点の法律が、すべての人々および機械に即時に明らかになっていなくてはならない。(人にOpenであると同時に、機械に対してもOpenに)
  2. 参加
     法律は適用されるすべての人々にとって利害関係をもたらし、法律の制定や改正においてすべての人々および機械が参加できるよう、法令文書は理解しやすい言語、および理解しやすい文章で表現されなくてはならない。特に、法律の参照関係は、内容の理解を妨げるような表現をしてはならない。(法令文書がhuman readableであると同時にmachine readableに)
  3. 協働
     法律の立法過程における協働について、すべての人々や機械が協働できるよう、パブリックコメントとその回答だけでなく、条文の修正提案について議論できるよう、環境を整備しなければならない。

 (注)法律が適用されるすべての人々とは日本人には限られず、日本語が堪能でない外国人にとってもわかりやすく、翻訳しやすい日本語でなくてはならない。また、法律の理解を支援する機械にとっても、法律がアクセスしやすいものであると同時に、わかりやすい日本語でなければならない。

  

 <オープンコーディングの原則>

① 法令文書の原本を電子データとし、インターネットを介して法令データ提供システムで提供する法律を原本とすること。
② 法令文書のバージョン管理を行い、現時点および過去のある時点での法律を即時に提供できるようにすること。年の記述については和暦ではなく、西暦を使うこと。
③ 法令文書の書式は横書きとすること、漢文調の片仮名・文語体を平仮名・口語体に書き直すこと、簡潔に記述すること。
④ 法令文書の書式は、オープンコーディング規約に則ること。
⑤ 法令文書の制定・改正について、国民が参加できる協働立法作業環境を提供すること。

 たとえば、オープンコーディングの原則③が適用されれば、図表1のような表現は改められるだろう。この財務省令の例は、横書きと縦書きが混在すると同時に、表形式のものを無理やり縦書き文書に押し込んでいるため、読むに耐えないものになっている。
また、オープンコーディングの原則④のオープンコーディング規約については、紙幅の関係から代表的な事例を紹介するに留める。
 図表2は赤字の部分が一文となっており、読むに耐えない文章となっている。つまり、現行マイナンバー法の第9条第3項は1文が567文字で記述されているが、これを下記のように箇条書きに修正し、1文を200文字以下にしようという提案である。
 図表3は、「条・項・号を基準として、条文には必ず条文番号を付けること」、「定義された用語を使う場合には、「○○」と表記すること」、「補足・注釈は(*)で条項外に記述すること」、「他法令の参照および他法令によって定義された用語については、その法律IDでリンクを張ること」といったコーディング規約を実装した場合のイメージである。
 実際に、マイナンバー法にオープンコーディングを適用し、その適用結果について検証を行ったが、読みやすくなるだけでなく様々な事実がわかった。例えば、条文中の用語定義が多いことによる煩わしさがなくなったこと、同じ用語でも条文によって意味が異なる場合は自動的に判別できること、条文番号を導入して前条・同条・次条などの用語を廃止することで的確に条文を指し示すことが可能となったことなどである。
 全体的に、用語、法律、条文、論理条件などを明確に指し示す表現となっているため、コンピュータによる自動解析に耐えられるものとなっている。自動的にタグを付けることで読む人に合わせて表現を変えることも可能となり、法令文書はITの支援によって、万民によりわかりやすく、いつでもアクセスできるものになるだろう。

榎並 利博(えなみ・としひろ)

 株式会社富士通総研(FRI) 経済研究所 主席研究員。
 1981年4月、富士通株式会社入社。システムエンジニアとして、自治体向け住民情報システムの開発作業に従事。住民票システム、印鑑登録証明システム、税総合オンラインデータベース、財務会計、地図情報システムなどの構築に関わる。1995年12月、富士通総研 公共コンサルティング事業部へ出向。電子政府・電子自治体分野、地域情報化分野、政経営分野を中心にコンサルティング活動を実施。2010年4月、富士通総研 経済研究所へ異動。電子政府・電子自治体、地域活性化、行政経営分野を中心に研究活動に従事。
 2002年度~2003年度、新潟大学非常勤講師[電子政府・電子自治体論]を兼務。2006年度~2007年度、中央大学非常勤講師[電子政府・電子自治体論]を兼務。2007年度~2008年度、早稲田大学公共政策研究所客員研究員を兼務。2009年度~2012年度、法政大学非常勤講師[地域産業モデル論]を兼務。
 情報処理技術者特種。2013年度電気通信普及財団賞テレコム社会科学賞受賞。
 主な著書に「実践!企業のためのマイナンバー取扱実務」(日本法令、2015年3月)、「テクノロジーロードマップ 2015-2024 (ICT融合新産業編)」(共著)(日経BP社、2014年11月)、「電子自治体 実践ガイドブック」(共著)(日本加除出版、2014年7月)、「マイナンバー制度と企業の実務対応」(日本法令、2014年6月)、「番号制度導入・運用のロードマップ」(共著)(地域科学研究会、2013年11月)、「マイナンバーがやってくる(改訂版)」(共著)(日経BP社、2013年7月)、「地域イノベーション成功の本質」(第一法規、2013年2月)、「マイナンバー制度と自治体クラウド」(共著)(地域科学研究会、2011年6月)、「自治体クラウド」(共著)(学陽書房、2011年9月)、「共通番号(国民ID)のすべて」(東洋経済新報社、2010年12月)、「市民が主役の自治リノベーション」(共著)(ぎょうせい、2007年7月)、「自治体のマネジメント改革」(共著)(ぎょうせい、2005年7月)、「社会変革する地域市民」(翻訳)(第一法規、2004年12月)、「住基ネットで何が変わるのか」(ぎょうせい、2003年8月)、「電子自治体-実践の手引」(学陽書房、2003年6月)、「電子自治体-パブリック・ガバナンスのIT革命」(東洋経済新報社、2002年7月)、「行政サービス・手続きの電子化」(共著)(地域科学研究会、2002年3月)、「自治体のIT革命」(東洋経済新報社、2000年6月)
 最近の主な論文に「立法爆発とオープンガバメントに関する研究」(FRI研究レポート、2015年3月)、「創造性モデルに関する研究試論」(FRI研究レポート、2014年4月)、「医療とマイナンバーについて考える― 住民の健康かつ安心な暮らしを支えるために ―」(『行政&情報システム』2014年2月号)、「電子行政における外字-IT社会が炙り出す省庁縦割りと公共性の問題-」(『週刊エコノミスト』2013年12月3日号)、「欧州の最新オープンデータ事情― フランス、デンマーク、イタリアの実態 ―」(『行政&情報システム』2013年12月号)などがある。

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